Opinión de Alejandra Koch: Precios y Tarifas

La Directora Vocal de la Administración Nacional de Puertos en representación del Frente Amplio opina en somos puerto sobre las tarifas y precios del Puerto Montevideo:

A partir del Comunicado realizado por la empresa Katoen Natie, en su Nota 85/2023 de fecha 26 de junio de 2023, por el cual se dispone de forma unilateral un aumento de los precios en TCP S.A. del 24,1%, que a la fecha ha quedado en suspenso, y considerando que se han levantado nuevamente voces entorno a la creación de una Unidad Reguladora de Servicios Portuarios (URSEP), con el cometido de asesorar al Poder Ejecutivo sobre los precios y tarifas de los servicios portuarios, así como en los procedimientos de otorgamiento de concesiones, permisos, autorizaciones u otros actos jurídicos habilitantes para dicha prestación de servicios, exponemos algunos elementos para el análisis y discusión.

MARCO GENERAL

En primer lugar y a efectos de utilizar nomenclatura internacional corresponde precisar:

a) Canon: se deriva de la efectiva puesta a disposición de bienes del dominio portuario, para el uso, ocupación o aprovechamiento de las actividades portuarias.

b) Tarifas: se derivan de la efectiva prestación de servicios por parte de la Autoridad Portuaria.

c) Precios: son aquellos aplicados por terceros por la efectiva prestación de servicios portuarios.

El canon y las tarifas, constituyen precios públicos, en tanto, los precios tienen naturaleza privada. En todos los casos, el Poder Ejecutivo se reserva potestades para controlar el nivel de competitividad ya sea mediante el establecimiento de tarifas máximas o prohibiendo el traslado a los usuarios de sobrecostos eventuales por prestaciones o suministros contemplados en los precios. Los usuarios, por su parte, tienen el derecho a exigir el detalle de las partidas que componen el precio a facturar por los prestadores de servicios o suministros.

La Ley 16246, enuncia los principios básicos de actuación en materia de otorgamiento de concesiones, permisos o autorizaciones. Entre otros, dispone que la ANP deberá reservarse los más amplios poderes de control y verificación.

Asimismo, le asigna poderes jurídicos al Directorio de la ANP para, entre otros, asesorar al Poder Ejecutivo en materia portuaria y controlar el cumplimiento de los concesionarios en base a los contratos que se celebren y al ordenamiento jurídico general.

Como marco de actuación de los privados en la prestación de servicios portuarios, se consagran explícitamente, entre otros: la libertad de elección de los consumidores y la libre competencia, favoreciendo el mayor número de servicios posibles a los buques, cargas y usuarios. Conceptos fundamentales en lo que hace a los objetivos de la política portuaria nacional: lograr mayor competitividad de la producción nacional.

Los puertos han asumido en los últimos años, nuevos roles. Se han constituido en verdaderos puntos nodales en la cadena de transporte, ocupando una posición estratégica en los sistemas de producción, comercio y transporte internacional. Esto nos lleva a considerar el régimen de gestión y las actividades que se desarrollan. Es así que el rol regulador de ANP y el concepto de Autoridad Portuaria adquieren mayor relevancia.

El modelo de gestión derivado de la Ley 16246, está en revisión. La realidad ha mostrado la necesidad de avanzar hacia un modelo mixto, donde toma importancia el accionar de la Autoridad Portuaria y la consideración de prestar servicios portuarios de forma directa o a través de terceros, como forma también de contribuir a la competitividad. Modelo que tiene relación con el objetivo central de estrategia de desarrollo productivo sostenible para el país, que se ha instalado a partir del año 2005, con una nueva concepción respecto a la forma de administrar y desarrollar los Puertos del Uruguay y su inserción en la región, donde todos los puertos, públicos y privados se transforman en un “Sistema” interactuando entre sí, generando espacios para la coordinación, control y desarrollo de cara al país productivo: el Sistema Nacional de Puertos.

Debemos precisar que, en la Terminal de Contenedores Cuenca del Plata, la ANP mantiene su rol de Autoridad Portuaria, sin perjuicio de su actuación como socio minoritario de la sociedad. Corresponde a la ANP, entre otros, el cumplimiento de las cláusulas contractuales, en especial los precios máximos.

NUEVO RÉGIMEN DE GESTIÓN EN LA TERMINAL DE CONTENEDORES DEL PUERTO DE MONTEVIDEO (TCP S.A.)

El nuevo régimen de gestión aprobado a partir del Acuerdo ROU – KATOEN NATIE y la instalación de un monopolio en el negocio de contenedores, tienen la clara intención de limitar a la ANP en su accionar y debilitar su rol como Autoridad Portuaria.

Aún en este contexto, la ANP mantiene sus más amplios poderes de control y verificación, así como su papel de asesor del Poder Ejecutivo en materia portuaria, a través de su Directorio. No obstante, habiéndose llevado a la mínima expresión la fijación de los precios máximos incluidos en el contrato de concesión, (solo 2 conceptos), y quedando el resto de los conceptos, como precios libres, su contralor queda limitado, no solo para la ANP sino para cualquier otro organismo que se pretenda crear con dicha finalidad.

No obstante, la pasividad que hoy mantiene la ANP, no se relaciona con su rol, sino con la actual conducción, la falta de planificación portuaria, sin participación y en definitiva, la mala gestión que se viene desarrollando.

TARIFAS DE ANP

A nivel general, las tarifas de ANP son las que la administración cobra a sus clientes por la utilización de los espacios portuarios y/o servicios que presta a las personas físicas o jurídicas debidamente registradas y habilitadas de acuerdo a la normativa vigente. Se prevé el ajuste de las mismas a través de fórmulas paramétricas, a propuesta de ANP y sujeto a la aprobación del Poder Ejecutivo. Todas las tarifas fijadas en el Cuerpo Normativo Tarifario constituyen topes máximos para la ANP.

METODOLOGÍA DE CONTRALOR PREVIO AL ACUERDO ROU – KATOEN NATIE

Previo a la firma del Acuerdo ROU – KATOEN NATIE y al Decreto Nº 114/021, ANP funcionaba bajo un régimen de libre competencia y por tanto el mercado, en sí mismo, era un factor regulador en la fijación de precios.

Se trabajaba en las terminales especializadas y en los muelles públicos, en la generación de nuevos espacios y su ordenamiento, contando con instalaciones especializadas, en los términos que determina la Ley y sus reglamentos.

La libre competencia entonces, actuaba de forma implícita, como uno de los factores de regulación de precios.

En el puerto de Montevideo convivían en dicho régimen las terminales especializadas, (entre las que se encuentran TCP, OBRINEL, UPM) y los operadores de los muelles públicos, tanto privados como el propio Estado, en calidad de prestador de servicios.

Esta lógica implicaba que, si un competidor subía los precios de forma desmedida, las cargas generalmente se iban a dirigir a otro operador, haciendo que los precios se ubiquen de forma más o menos estable.

La eficiencia y confiabilidad por su parte, han sido factores fundamentales en la elección de nuestros puertos por parte de los armadores y ello ha contribuido también a la competitividad de nuestros puertos y en la producción nacional, en consonancia con los objetivos de la política portuaria nacional.

Si nos referimos al negocio de contenedores, ANP invirtió en infraestructura y previó incluso, la instalación de Grúas Pórtico en el Muelle C, como forma también de incidir en la regulación e incentivar la competencia.

Debemos precisar que, la ANP, de forma habitual, controla los precios máximos de todos los concesionarios, en el marco de sus respectivos contratos y la normativa vigente.

Respecto de los precios que fijan los privados, atendiendo los reclamos de los sectores vinculados al comercio exterior, ANP elaboró durante la administración anterior, un GLOSARIO DE SERVICIOS PORTUARIOS, agrupado por actor y por actividad, con el objetivo de lograr un documento único de facturación, identificando claramente los términos de los servicios portuarios brindados por terminales y operadores portuarios, agencias marítimas, depósitos portuarios y transporte terrestre, facilitando a los usuarios, la comprensión de dicha facturación, en consonancia con lo dispuesto en el Decreto 412/92, articulo 58 – Precios. Se unificaron conceptos que por su naturaleza y definición eran similares y se suprimieron algunos que no correspondían o estaban en desuso.

El glosario de servicios portuarios fue aprobado por Resolución de Directorio de ANP Nº 453/3.935 de fecha 17 de julio de 2018 y el 10 de mayo de 2019, el Area Jurídico Notarial elevó un Proyecto de Decreto para la consideración del Poder Ejecutivo, como forma de disponer su obligatoriedad, sanciones por incumplimientos y mantener un glosario único, regulado por la ANP. Se previó, además, la recepción y análisis, por parte de los técnicos en la estructura de ANP, de aquellos casos en que un interesado denuncie la facturación de conceptos no incluidos en el glosario. Herramienta que existía previo al mismo, pero que nunca fue utilizada por los interesados para realizar denuncias. No obstante, incluirla en el Proyecto de Decreto, le otorga mayor fuerza a la ANP para actuar en consecuencia.

El trabajo quedó pronto y elevado para la aprobación del Poder Ejecutivo, pero con el cambio de gobierno se ignoró el mismo.

Debemos considerar la importancia de dicho trabajo y la necesidad de avanzar en la herramienta de regulación, posicionando a la ANP como nexo con los clientes. Es preciso señalar que, los importes que más incidencia tienen en la cadena logística y en la facturación de los servicios portuarios, son justamente los precios de los privados. Las tarifas de ANP, por su parte, poseen una incidencia del entorno del 3%.

Regular los términos portuarios, incide también en la eficiencia y competitividad, permitiéndonos incluso, compartir la información con otros Puertos, (habiendo dialogado oportunamente con los responsables de los Puertos de San Antonio y Valparaíso), entender las distintas situaciones y que también nos entiendan. Fue un nuevo esfuerzo de ordenamiento, por parte de la ANP, intentando dar con ello, señales claras y avanzar en su rol de contralor y verificación.

Como se aprecia, la ANP siempre cumplió su rol, actuando, como marca la Ley y sus reglamentos, ejerciendo además como socio minoritario en TCP S.A., sin que ello implique ninguna debilidad en su accionar, todo lo contrario, como empresa pública, buscando siempre el interés país por sobre cualquier interés privado.

Claramente, las reglas eran otras, la libre competencia y su rol de Autoridad Portuaria le permitía accionar, en base a su estrategia y planificación portuaria.

TERMINAL DE CONTENEDORES PUERTO DE MONTEVIDEO - TCP S.A.

TCP S.A es una empresa que genera crecientes ingresos, donde los precios deberían analizarse en forma integral, no solamente atendiendo la variación de indicadores, sino evaluando el negocio en sí mismo, su desarrollo, crecimiento, competencia, etc.

Hoy, la empresa anuncia un aumento del 24,1% basada en el comportamiento de indicadores, sin considerar los otros factores referidos en párrafo precedente, tal como ocurría previo al Acuerdo, en un marco de libre competencia. A partir del monopolio, todo se reduce a trasladar el precio que la contratista disponga libremente, a los usuarios, en definitiva, a la carga. Es preciso señalar que, los Directores de ANP en TCP no han brindado al Directorio de ANP su posición ni su fundamentación. A la fecha, la empresa tampoco ha publicado los Estados Financieros correspondientes al ejercicio 2022 a efectos de su análisis en ANP.

El anunciado aumento va en sentido contrario a la política de bonificaciones llevada adelante en ANP para incentivar la baja de costos portuarios en la captación de nuevas cargas.

En el contrato de gestión original, existían precios con topes máximos y algunos libres. A partir del año 2021, con la firma del Acuerdo, se liberaron casi todos los precios, salvo dos: “Recepción o entrega” y “Tomas “reefers” (eléctricas)”. Esto implicó que TCP pueda establecer sin límites la mayoría de sus precios. Asimismo, se configuró un monopolio, lo que determinó un importante incremento en los movimientos de contenedores en TCP, procedentes de los muelles públicos, el Estado perdió la posibilidad de operar con grúas pórtico, se limitó el accionar de la ANP y la competencia intra-portuaria dejó de existir.

Creación de un monopolio desregulado, que otorga las libertades para que TCP fije los precios que quedaron libres a su conveniencia, sin incidencia alguna de parámetros por compromisos de crecimiento y desarrollo, ni por competencia intra-portuaria, en un intento de maniatar al Estado en su conjunto, tanto a la propia ANP como a cualquier otro organismo que se pretenda crear.

Es preciso recordar que la demanda mínima que debía cumplir TCP ascendía a 305.208 contenedores a junio de 2020. Esta era la cantidad de movimientos mínimos por las que TCP debía abonar el canon. Contar con compromisos de crecimiento en el contrato de concesión, sin duda también incidía en la competitividad. A partir del Acuerdo, esta demanda mínima se estableció en 200.000 movimientos de contenedores. Cifra que la empresa alcanza fácilmente, sin que se proyecte una mejor productividad de los movimientos.

SITUACIÓN ACTUAL

Como ya hemos mencionado, en el art. 10 de la Ley Nº 16.246 se establece que la ANP es quien hoy tiene el cometido de asesorar al Poder Ejecutivo en materia de servicios portuarios, que, valiéndose de los informes técnicos y jurídicos de sus dependencias y mediante la expresión de voluntad emitida por el órgano máximo, su Directorio, debe asesorar finalmente al Poder Ejecutivo. Por su parte, el decreto reglamentario de la Ley de Puertos, Nº 412/992, en su Art. 59 dispone que el Poder Ejecutivo establezca las tarifas máximas para aquellos servicios portuarios que correspondan, las que elaborará la Administración Portuaria, por sí o a requerimiento del Poder Ejecutivo requiriendo la aprobación del mismo. Es decir, la ANP asesora al Poder Ejecutivo conforme los Art. 9, 10 y 11 de la Ley de Puertos, agregando este último que es el Directorio de la ANP quien tendrá los poderes jurídicos necesarios para el cumplimiento de sus cometidos y, en particular, podrá (… “Con la aprobación del Poder Ejecutivo: 1) Otorgar concesiones, permisos o autorizaciones a personas físicas o jurídicas, de derecho público o privado.”)

Los términos del Acuerdo ROU – KATOEN NATIE y el monopolio dispuesto, las demoras, cancelación de escalas, afectación del canal, así como la falta de mantenimiento del dragado detectada en los muelles públicos y que ha derivado cargas a Terminales que fueran inicialmente especializadas (Obrinel), han debilitado la eficiencia y confiabilidad.

Por otra parte, debemos considerar que en el Directorio de TCP S.A, la ANP está representada por 2 (dos) directores, quienes deben dar cuenta al Directorio de ANP de las decisiones tomadas en el seno del Directorio de TCP, extremo que hoy en día se incumple, ya que no consta comunicación alguna entre dichos directores y el Directorio de ANP, desconociendo hasta la fecha, la posición que tomaron respecto al intento de suba de precios en la empresa TCP, ni sus fundamentos, pese a ser ello solicitado formalmente por la Directora Vocal a través de comunicación escrita y planteo en el propio Directorio de ANP.

Debemos mencionar, además, el mecanismo establecido en el Acuerdo para dilucidar diferendos entre ANP y la empresa belga. Para ello, se dispuso la conformación de un Panel de Análisis de Disputas (PAD), que se encuentra vigente a la fecha, sin constancia alguna de citación. Se estableció, además, para los casos que no refieran o tengan consecuencias sobre aspectos operativos de la terminal o de aplicación de la normativa portuaria, acudir directamente a un arbitraje de derecho, sin recurrir primero al PAD.

Por último, se ha presentado un proyecto de ley que propone crear la UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS PORTUARIOS como un Servicio Descentralizado, con independencia técnica y vinculada administrativamente al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Transporte (MTOP).

Nos cuestionamos si los dos órganos - URSEP y ANP – tendrán los mismos cometidos; si ambos asesorarán al Poder Ejecutivo en materia de precios y tarifas con carácter técnico e imparcial y si expresarán su voluntad respecto al mismo objeto.

Nos cuestionamos la naturaleza jurídica del órgano proyectado, ¿la ANP y la URSEP van a compartir la misma naturaleza jurídica de Servicio Descentralizado? También nos cuestionamos si el País necesita la URSEP, si la creación de esta Unidad no es una duplicación de cometidos que por consiguiente multiplicará los gastos presupuestales contraviniendo la austeridad que proclama el propio Gobierno y por el solo hecho de haber dispuesto un monopolio, por cierto, de forma inconstitucional, ilegal e inconveniente a los intereses del Estado.

Por otra parte, debemos tener presente que el artículo 7º del Proyecto establece que “Las normas presupuestales asignarán los créditos correspondientes a los efectos de su debido funcionamiento” contraviniendo lo dispuesto en el Art. 86° de la Constitución de la República que indica que…Toda otra ley que signifique gastos para el Tesoro Nacional, deberá indicar los recursos con que serán cubiertos.” Conforme sostiene el jurista constitucionalista Dr. Korzeniak al respecto: “si el proyecto implica gastos, tiene que indicarse concretamente las fuentes genuinas y específicas; las indicaciones genéricas no sirven”. El Proyecto debería indicar específicamente la fuente de los recursos que utilizará, no basta con indicar que se asignarán con las normas presupuestales, de lo contrario se estaría contraviniendo la Carta Magna.

No se soluciona la problemática actual, se otorgó un monopolio de la operativa de contenedores en el Puerto de Montevideo a un privado, sin regular, otorgándole la potestad de fijar los precios, y esta Unidad que se pretende crear, tampoco lo soluciona, ya que solamente prevé el asesoramiento y no tiene los cometidos de regular. Y aunque los tuviera, el Acuerdo, así dispuesto, le impediría actuar.

LÍNEAS DE ACCIÓN EN ANP

La ANP, como empresa pública y en su calidad de Autoridad Portuaria, es quien posee la experticia y las herramientas para generar acciones, aún en el escenario limitado que se le ha impuesto desde el Poder Ejecutivo. Su mirada integral y el dominio de los espacios portuarios, le otorga el marco de actuación correcto.

El análisis de los precios y tarifas no puede verse de forma aislada, contradice además al propio Sistema Nacional de Puertos, concepto instalado desde el 2005.

Debe retomarse la estrategia y la planificación portuaria integral, cuya guía de acción se encuentra en el único documento formal existente a la fecha: los Planes Directores de ANP realizados en la anterior administración, con un horizonte temporal hacia el 2035.

A tales efectos, la ANP, como Autoridad Portuaria, aún con un monopolio dispuesto, deberá evaluar posibles acciones, como forma de preservar el interés general, que nunca debió dejarse de lado:

- Restablecer una comunicación fluida y sistemática con los Directores de ANP en TCP, quienes deberán dar cuenta al Directorio de ANP en forma periódica, de los temas a tratar en la empresa y actuar en consecuencia.

- En cuanto a la regulación de los precios en el negocio de contenedores, lo primero a resaltar es que para su regulación es necesario revisar o modificar el Acuerdo ROU – KATOEN NATIE, ya que en el mismo se liberaron los precios a favor de TCP S.A. Negociar con la empresa concretamente los Arts. 8 del Acuerdo, y el 4.13 del Decreto Nº 114/021.

- De no lograr su modificación, citar al PAD, que es el mecanismo hoy dispuesto para analizar las controversias entre ANP y KATOEN NATIE, considerando también, acudir al arbitraje previsto.

- Analizar los espacios portuarios, sus zonas aledañas y buscar mecanismos para restablecer la libre competencia en la operativa de contenedores, la eficiencia y confiabilidad, que permitirá reposicionar al mercado, como un factor de regulación.

- Aplicar la normativa vigente con el fin de afianzar el rol de ANP como Autoridad Portuaria y reguladora de los servicios portuarios, considerando innecesaria e ineficiente, la creación de la URSEP.

- Retomar el Glosario de Servicios Portuarios propuesto en la Administración anterior.

Alejandra Koch, Directora Vocal ANP